各縣（市、區）民政局（政法和社會事業局、社會管理保障局）、市發展改革委、財政局、人力資源和社會保障局、自然資源和規劃局、住房和城鄉建設局、農業農村局、衛生健康委、國資委、市場監管局、醫療保障局、鄉村振興局：
為深入貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略，全面落實市委市政府關于加強農村養老服務發展的決策部署，不斷滿足廣大農村老年人日益增長的養老服務需求，根據省民政廳等12部門《關于推動農村養老服務高質量發展的指導意見》（蘇民養老〔2022〕27號）《南通市“十四五”養老服務發展規劃》（通政辦發〔2021〕66號）等文件精神，現結合實際，就進一步推進全市農村養老服務高質量發展提出如下實施意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入實施積極應對人口老齡化國家戰略，圍繞全面實施鄉村振興戰略和推動共同富裕，以強化農村特困老年人兜底保障為重點，以健全農村基本養老服務為基礎，以加強農村養老服務設施建設為抓手，以提升農村養老服務質量為導向，堅持政府主導與社會參與相結合、設施建設與能力提升相結合、公益性服務與社會化服務相結合，加快完善縣鄉村三級農村養老服務體系，努力提升廣大農村老年人幸福感和獲得感。
二、工作目標
到2025年，全市農村基本養老服務制度不斷完善，縣鄉村三級養老服務設施布局持續優化，鏈式養老服務模式在農村地區全面推廣，農村養老服務供給能力明顯增強，農村養老服務質量有效提升，農村老年人關愛體系不斷健全，農村養老服務人才隊伍穩步壯大，城鄉養老服務體系均衡發展，廣大農村老年人基本養老服務得到有力保障，多層次、多樣化養老服務需求得到更好滿足，幸福感和獲得感不斷增強。
三、主要任務
（一）健全農村基本養老服務制度
1.建立基本養老服務清單。建立市縣兩級基本養老服務指導性目錄，明確農村基本養老服務對象、內容、標準和責任主體，根據經濟發展水平、財政保障能力動態調整。優先將農村經濟困難的高齡、空巢獨居、失能（失智）、計劃生育特殊家庭等老年人納入基本養老服務范圍并重點保障。健全老年人能力綜合評估制度，根據評估結果，分類分檔確定老年人享受福利待遇、接受基本養老服務以及照料護理標準。統籌養老服務護理補貼、服務類救助資金等經費，通過居家上門服務、入住機構補貼、鄰里互幫互助等形式，保障農村特殊困難老年人享有基本養老服務。
2.加強特困人員服務保障。發揮特困供養機構作用，對有集中供養意愿的特困老年人100%實行集中供養，優先保障失能（失智）特困老年人集中供養照護服務需求，實現應保盡保、應養盡養、應住盡住。規范分散供養特困老年人委托照料協議，通過向供養服務機構、社會組織或照料服務人購買服務等方式，落實照料服務。健全基本生活和照料護理相結合的特困供養標準調整機制，農村特困人員基本生活標準不低于當地最低生活保障標準的1.3倍。充分發揮臨時救助制度效能，解決困難老年人遭遇的突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難。探索建立低收入家庭特殊人員入住養老機構補貼制度。
3.完善農村關愛服務體系。在農村地區大力弘揚敬老孝老美德，提升贍養人（扶養人）的守法意識，鞏固家庭養老基礎地位，支持家庭承擔養老功能。采取集中培訓、送教上門、遠程培訓等多種方式，為有需求的贍養人（扶養人）進行培訓，提升農村家庭養老照護能力。對農村地區80周歲以上空巢獨居老年人、分散供養特困人員和低保家庭中失能半失能的空巢獨居老年人以及計劃生育特殊家庭中獨居、失能、半失能老年人建立信息臺賬，簽訂關愛服務協議，納入購買居家上門服務范圍，通過上門走訪、電話、視頻連線等形式，落實每周2次電話詢問、每周1次上門服務等巡訪關愛服務。深入開展農村“一助一”關愛服務，增加生活照料、精神慰藉、安全監護、權益維護等基本服務，及時化解農村困難老年人遇到的各類困難和問題。
4.強化失能老年人照護服務。加大公辦養老機構改造力度，提升失能老年人照護能力，在滿足政策保障對象入住需求的基礎上優先安排失能老年人入住。按規定將符合條件的特困供養機構、農村區域性養老服務中心、護理院、鄉鎮醫療衛生服務機構等納入醫療保障定點和長期照護保險定點機構，提升農村老年人長期護理服務能力。鼓勵鄉鎮衛生院將閑置醫療床位轉型為護理型床位，利用現有醫療資源增設老年護理院，為農村失能老年人提供長期照護服務。推行家庭養老照護床位、為有需求的農村家庭照護人員提供護理技能培訓，提升農村失能老年人家庭照護能力。
（二）構建縣鄉村三級養老服務設施網絡
5.推進縣級失能（失智）特困人員集中供養機構建設。對照《江蘇省失能（失智）特困人員集中供養服務機構設置標準》，每個涉農縣（市、區）至少建有1所不少于200張床位的縣級特困人員集中供養服務機構，增設失能（失智）老年人照護單元，升級照護型床位，配備設施設備及照護人員，強化長期照護能力建設，滿足縣域范圍失能（失智）特困人員集中供養長期照護剛性需求，同時面向其他經濟困難失能（失智）老年人、高齡失能（失智）老年人、計劃生育特殊家庭失能（失智）老年人提供專業照護服務。拓展縣級服務機構對區域內其他養老機構的技術指導、互助協作、人員培訓等功能，發揮輻射示范服務作用。至2025年，全市建成縣級失能（失智）特困人員集中供養服務機構不少于10家。
6.推進標準化區域性養老服務中心建設。推動鄉鎮特困供養服務機構轉型升級為標準化區域性養老服務中心，拓展面向社會老人的全日托養、日間照料、上門服務、能力評估、康復護理、職業培訓等功能，提升農村區域性養老綜合服務能力。到2025年，全市所有鄉鎮特困供養服務機構轉型為標準化區域性養老服務中心，所有標準化區域性養老服務中心達到三級以上養老機構標準，與村級養老服務設施功能互補，形成“15分鐘養老服務圈”。
7.推進村級養老服務設施建設。完善現有農村居家養老服務中心（站）功能，通過給予運營補貼或政府購買服務方式，引導品牌養老服務機構，承接運營農村居家養老服務中心（站），配備設施設備和工作人員，為農村老年人提供日間照料、助餐助浴、助急助行、康復護理等服務。依托行政村、規劃發展村莊，因地制宜建設鄰里互助點、農村幸福院、老年活動站等村級養老服務設施，并完善建設運營政策。推行“政府補助、集體投入、社會捐助、個人給付”的資金籌措模式，保障村（居）養老服務設施可持續運營。
（三）深化農村特困供養機構改革發展
8.推行管理體制改革。厘清地方政府與行業部門之間權責關系，穩步推進農村管理體制改革。鼓勵以縣（市、區）為主的農村特困供養機構管理體制改革，將農村特困供養機構的資產管理權限交由縣（市、區）政府，納入縣（市、區）政府財政預算，實行人、財、物統一管理，由民政部門作為業務主管部門，負責機構安全生產、應急處置、日常考核等管理工作。各地要對特困供養機構存量資源進行梳理，關停撤并地理位置偏遠、供養人數較少、服務功能較弱的機構，提高服務效能。閑置農村特困供養機構資產應作為養老服務專項資產予以保留或盤活改造為其他養老服務設施，屬地政府不得挪作他用，對于不宜繼續作為養老服務設施整合利用的，應通過異地新建、同等置換等方式調劑解決。
9.推動運營機制改革。堅持“宜公則公、宜民則民”原則。以充分發揮公辦養老機構兜底保障作用為目標，在確保國有資產不流失、供養標準不降低、公益性質和養老用途不改變的前提下，鼓勵引導擁有醫療健康資源、養老護理業務相對成熟且管理經驗豐富的社會資本通過承包經營、委托運營、聯合經營、購買服務等方式開展公辦民營，建立權責明晰、監管有力、功能完善、運行高效的管理服務體系。有條件的地區可成立縣級國有養老服務企業，將縣域農村特困供養機構交由縣級國有企業統一運營，保障服務質量、成本控制、運營效能等。農村特困供養機構在滿足區域內特困人員集中供養需求基礎上，可向社會開展住養服務，接受社會寄養老人的護理費和床位費收益可用于支持對兜底保障對象的養老服務。
10.強化機構監督管理。每家特困供養機構應至少有1名由屬地鄉鎮或民政部門指派的工作人員參與日常管理。特困供養機構應建立健全財務管理、會計核算和資產管理制度，對于各級政府撥付、資助的各項財政資金以及社會捐贈資金，做到專人管理、專款專用，用于特困供養人員和用于社會老人的經費收支應分開獨立核算，嚴禁將特困人員供養經費用于機構運營等其它用途。公辦民營的特困供養機構，要為特困人員劃定獨立的生活服務區域，規范供養服務，落實兜底保障。民政部門或屬地鄉鎮應與機構簽訂運營托管協議，加強對公辦民營特困供養機構制度建設、隊伍建設、日常管理、供養服務的績效考核，并將考核結果與運營補貼、等級評定等政策掛鉤。各地民政部門要加強對屬地特困供養服務機構的業務指導和行業管理，不斷提升生活照料、康復護理、精神關愛等方面的服務能力和服務水平。至2025年，所有農村特困供養機構達到二級以上養老機構標準。
（四）促進農村養老服務融合發展
11.推進“鏈式養老”服務。加快推進“鏈式養老”服務模式，發揮標準化區域性養老服務中心在農村養老服務的支點作用，拓展助餐助浴、助醫助急、培訓指導等功能，將專業養老服務延伸至農村居家老年人。借鑒如皋市服務模式，引導更多的品牌連鎖型養老機構、醫養結合型養老機構承接運營農村社區養老服務設施，開展輻射周邊的居家社區養老服務。到2025年，全市“鏈式養老”服務模式成熟完備，農村地區形成一批“鏈式養老”服務示范機構，所有農村居家養老服務中心（站）由專業養老機構承接運營，“鏈式養老”服務覆蓋所有鄉鎮、村居。
12.深化農村醫養融合。深化醫養簽約合作，推動農村養老機構與周邊基層醫療衛生機構按照服務規范簽訂合作協議。為農村老年人建立健康檔案，以基層醫療衛生機構為平臺，開展遠程醫療、上門診療服務，促進醫療衛生資源進機構、進村居、進家庭，為農村老年人提供醫療護理服務。鼓勵基層醫療機構轉型為護理院，備案為養老機構的，其相關養老服務行為接受民政部門監管，并相應享受養老機構建設、運營補貼政策。加強農村嵌入式醫養結合機構發展，利用農村地區基層醫療衛生和養老服務資源，改擴建一批社區（鄉鎮）醫養結合服務設施。擴大農村優質護理資源供給，標準化區域性養老服務中心和特困供養機構床位設置應以護理型床位為主，至2025年，農村特困供養機構護理型床位占比達到65%以上。支持農村養老服務設施與基層醫療衛生機構毗鄰而建，建立合作關系，滿足老年人基本醫療護理需求。
13.推動城鄉協同發展。開展養老服務領域城鄉結對幫扶合作，發揮城市養老服務的資源優勢與輻射帶動作用，引導城市優質的品牌連鎖養老機構與農村養老機構開展掛鉤幫扶，建立城鄉“養老協作體”。加強城鄉養老機構項目合作，加快推動城鄉養老服務資源和要素自由流動。積極推進城鄉養老服務標準統一、制度并軌，實現城鄉養老服務設施統一規劃、統一建設、統一管護。到2025年，每家四級及以上養老機構與5家三級及以下養老機構建立“養老協作體”，建立協作機制，定期開展業務交流、信息共享、人才培養、技術扶持、參與共建等活動，促進城鄉養老服務協同發展。
（五）創新農村養老服務模式
14.探索“黨建+”養老服務。充分發揮農村基層黨組織作用，整合農村黨建資源，拓展農村居家社區養老服務陣地，推動農村養老服務設施建設與黨群服務中心、新時代文明實踐站等就近融合，提供便捷服務，把養老陣地建成黨組織和黨員服務群眾的重要陣地。加快黨員養老服務志愿者隊伍建設，引導鄉鎮和駐村黨員干部定期開展助老敬老志愿活動，根據老年人需求及時提供各項便民利民服務。倡導農村地區黨員干部與留守、高齡、失能（失智）等特殊困難老年人建立結對幫扶制度，動態掌握老年人生活狀況和服務需求，強化農村居家社區養老服務保障機制。到2025年，全市建成一批“黨建+農村養老”服務示范點。
15.推動農村養老服務社會化發展。積極引導城市地區的資金、技術向農村地區投入，鼓勵優質品牌化、連鎖化養老服務機構挖掘農村養老服務市場。在養老服務榮譽評比、項目申請、獎補政策中優先考慮從事農村業務的養老服務組織。支持各地通過無償或低價提供場地設施、給予房租減免或補貼等措施，引導社會力量投資興建農村老年關愛之家、社區嵌入式養老機構、小型托老所等養老服務設施，提供普惠性、低償性養老和護理服務，解決農村經濟承受能力偏低的老年人養老難問題。綜合考慮農村地區服務半徑長、服務遞送成本高等特點，引導農村養老服務機構加強信息平臺建設，拓展農村地區“互聯網+”養老服務。
（六）強化農村養老服務要素保障
16.落實規劃用地政策。修編完成《南通市區養老服務設施布局規劃（2022年-2035年》，各地可根據本地區人口結構、老齡化發展趨勢、老年人需求和消費能力，因地制宜編制養老服務設施布局規劃，確保農村地區養老服務設施用地規模達標、布局合理。農村集體經濟組織可依法使用本集體經濟組織所有的建設用地自辦或與其它主體共同舉辦養老服務設施。符合國土空間規劃和用途管制要求、依法取得的集體經營性建設用地，土地所有權人可以按照集體經營性建設用地的有關規定，依法通過出讓、出租等方式交由養老服務機構用于養老服務設施建設。對于特困供養服務設施原地改造升級項目，不需要調整規劃用途，不額外占用建設指標。各地要將無障礙環境建設和適老化改造納入農村危房改造、農村人居環境整治提升統籌推進。
17.加大財政資金引導。完善財政扶持政策，指導各級養老服務體系建設資金向農村地區傾斜。優化財政資金支出結構，支持養老服務財政資金向農村養老服務設施建設、能力提升、購買服務等重點項目傾斜。各地財政部門要及時足額保障農村特困供養機構建設和運行經費。有條件的地區可適當上浮農村養老機構、養老服務組織運營補貼和農村養老護理員學歷補貼標準，所需經費可從養老服務體系建設資金統籌列支。引導各類金融機構依法合規對農村養老服務體系建設項目提供信貸支持。鼓勵支持基層政府在鎮村層面加強資金統籌，用好農村土地、宅基地“三權分置”改革政策，將農村集體經濟有關資源和收益用于支持當地老年人養老。
18.加強人才隊伍建設。加強農村養老護理員培養培訓，為農村居家社區養老服務機構管理人員、社會工作者、養老服務志愿者提供職業培訓，為農村家庭照護者、居家養老護理員提供相關技能培訓。2022年底前原則上全市所有標準化區域性養老服務中心和特困供養機構的護理人員都應通過養老護理員職業技能等級認定，按照與生活不能自理的入住對象配比不低于1:4、與其他入住對象配比不低于1:10的標準配備護理人員，并根據實際入住老年人數實行動態調整。引導農村地區養老機構優先吸納返鄉農民工、留守婦女、土地富余勞動力等從事養老服務工作，靈活解決農村護理員短缺難題。結合推進鄉村振興戰略，鼓勵大學畢業生、退役軍人從事養老服務，取得養老護理員職業技能等級證書的按規定給予補貼。
19.強化安全生產保障。根據市政府《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的實施意見》，構建屬地負責、部門聯動、社會支持、職責清晰的養老服務綜合監管體系。嚴格落實農村養老服務機構安全管理責任制，強化消防安全、建筑物安全、食品安全、照護安全等各類安全隱患的排查和整治，加強安全生產知識宣講和培訓，提高工作人員責任感和業務水平，提升風險防范能力。各地要指導農村養老服務機構加強應急處置能力建設，制定突發事件應急預案，配備必要的防疫物資和設施設備。要建立養老服務應急支援隊伍，嚴格應急值守和信息報告制度，及時妥善處置突發安全事件。
四、有關要求
（一）加強組織領導。各地民政部門要充分發揮黨的政治領導和組織優勢，充分認識推動農村養老服務高質量發展的重要意義，把農村養老服務納入“三農”工作和鄉村振興戰略重點推進范圍，積極爭取當地政府的重視和支持，健全黨委領導、政府主導、社會協同、市場參與的養老服務工作機制。各地要建立健全養老服務聯席會議制度，加強統籌協調、上下聯動，形成推進農村養老服務體系發展的合力。各地要結合實際，制定推動農村養老服務發展的工作方案、分解工作任務、細化工作舉措，確保農村養老服務工作各項目標任務有效落實。
（二）加強考核監督。各地要將農村養老服務工作納入部門年度績效考核范圍，加強重點任務完成情況監督檢查，確保責任到位、任務落實。各地民政部門要聯合相關部門，加強對農村養老服務市場主體、養老服務設施安全、服務安全、管理安全等工作的監督檢查，建立健全安全防范制度和應急預案，做到安全隱患“零容忍”，促進農村養老服務健康穩定發展。
（三）加強宣傳引導。各地要在農村地區加大《老年人權益保障法》和養老服務相關法律法規的宣傳，協助農村老年人通過法律途徑維護自身合法權益。廣泛宣傳敬老、養老、愛老、孝老傳統美德，提倡親情互助，營造溫馨和諧的家庭氛圍，發揮家庭養老的基礎作用。發揮新時代文明實踐中心作用，健全“三治融合”和“五社聯動”機制，引導群眾踐行尊老愛老村規民約，培育良好社會風尚。各地要加大對農村養老服務工作者先進典型的宣傳和表彰力度，提高從業者的社會榮譽感和職業歸屬感，積極營造有利于促進農村養老服務健康發展的良好社會氛圍。
南通市民政局 南通市發展和改革委員會
南通市財政局 南通市人力資源和社會保障局
南通市自然資源和規劃局 南通市住房和城鄉建設局
南通市農業農村局 南通市衛生健康委員會
南通市國有資產監督管理委員會 南通市市場監督管理局
南通市醫療保障局 南通市鄉村振興局
2022年10月18日